Kameralistik
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Kameralistik (von lateinisch: camera, hier etwa „fürstliche Schatztruhe“), auch kameralistische Buchführung oder Kameralbuchhaltung, ist ein Verfahren der Buchführung. Im Gegensatz zur Doppik, also der doppelten Buchführung, werden bei der Kameralistik Einnahmen und Ausgaben betrachtet, jedoch nicht die Erträge, Aufwendungen, Vermögen und Schulden. Im Gegensatz zur Doppik wird in der Kameralistik stets eine Planrechnung praktiziert (Soll/Ist). Die erweiterte Kameralistik versucht, durch eine Vielzahl zusätzlicher Nebenrechnungen die Kosten und Leistungen einzubeziehen.
Im historischen Sinn versteht man unter Kameralistik auch die so genannte Kameralwissenschaft, das heißt die Wissenschaft von der staatlichen Verwaltung, wie sie in Deutschland im 18. und 19. Jahrhundert gepflegt wurde.
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[Bearbeiten] Ziel(e)
Die Kameralistik soll Auskunft über die Finanzierung des öffentlichen Haushalts sowie die Verwendung der Mittel geben. Der Kontenrahmen gliedert daher die Einnahmeseite u.a. nach den Einnahmearten (z. B. Steuern, Gebühren etc.), die Ausgabeseite u.a. nach dem Verwendungszweck. Weiterhin soll die Liquiditätsplanung vereinfacht werden.
Nach Artikel 114 Absatz 1 des Grundgesetzes hat der Bundesminister der Finanzen dem Bundestag und dem Bundesrat über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden im Laufe des Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen. Nach § 73 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung ist über das Vermögen und die Schulden Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen. In § 1 der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes (VBRO) heißt es zu den Zielen: Die Buchführung und die Rechnungslegung über das Vermögen und die Schulden des Bundes haben den Zweck, den Bestand des Vermögens und der Schulden zu Beginn des Rechnungsjahres, die Veränderungen während und den Bestand am Ende des Rechnungsjahres nachzuweisen. Die Vermögensrechnung soll ferner darlegen, in welcher Höhe die Haushaltseinnahmen und Haushaltsausgaben zur Vermehrung oder Verminderung des Vermögens oder der Schulden im Laufe des Rechnungsjahres geführt haben, und damit erkennen lassen, inwieweit einem Überschuß oder einem Fehlbetrag der Haushaltsrechnung eine Minderung oder Mehrung des Vermögens und der Schulden gegenübersteht.
Da die Länderverfassungen meist keine Vermögensrechnung vorsehen, regelt das Haushaltsgrundsätzegesetz in § 35 HGrG: Über das Vermögen und die Schulden ist Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen. Die Buchführung über das Vermögen und die Schulden kann mit der Buchführung über die Einnahmen und Ausgaben verbunden werden.
[Bearbeiten] Vorteile
Die Volkswirtschaftslehre denk in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung in Zahlungsströmen. Insofern ist die Kameralistik mit der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung kompatibel. Diesem Kriterium genügt eine kaufmännische Buchführung nicht.
Die Verwendung der Gelder wird dem Geldgeber (und somit letztlich dem Steuerzahler) detailliert dargelegt. Die Liquiditätsplanung wird vereinfacht.
Von der Konzeption hat die Kameralistik den Vorteil, der Haushaltshoheit des Parlaments zu entsprechen. Ex ante werden die geplanten Ein- und Ausgabenströme festgelegt und somit die Verwaltung gebunden, die gesetzten Prioritäten des Parlaments anhand des Haushaltsplanes zu realisieren. In der Doppik fehlt diese Mittellenkungsfunktion, da Jahresabschluss mit Bilanz und Gewinn- und Verlustrechnung ex post erstellt werden und deshalb um eine Budgetplanung ergänzt werden müsste, sofern nicht das Haushaltsrecht des Parlaments beschnitten werden sollte.
In der Kameralistik halten es die Finanzministerien für unerheblich, die Vermögenssituation im Sinne einer Bilanz darzustellen. Betrachtet man den Wert von Grundstücken, die sich über Jahrhunderte im Eigentum der öffentlichen Hand befinden, so wird schnell klar, dass die jeweiligen Anschaffungswerte inzwischen nur noch Erinnerungswert haben. Währungsreformen und Hyperinflationen sind der Grund dafür. Zusätzlich ist die Bewertung des Grundvermögens extrem schwierig, da es keinen Marktpreis für öffentliche Grünflächen oder Straßen gibt. Jüngstes Beispiel ist der Börsengang der Deutschen Telekom AG, die nach Jahren Wertberichtigungen in Milliardenhöhe auf ihr Grundvermögen vornehmen musste, da im Zeitpunkt des Börsengangs zu optimistisch bewertet wurde. Ähnlich der privaten Wirtschaft würden so im Zeitablauf erhebliche stille Reserven im Grundvermögen entstehen, die die Aussagekraft einer Bilanz wesentlich vermindern. Das ist aber nur die eine Seite der Medaille. Tatsächlich verbergen Politik und Finanzministerium mittels einer beschnittenen Kameralistik Transaktionen mit Vermögenswirkungen vor den Bürgern (z.B. Pensionslasten, Forderungsverkäufe mit Verlusten, Grundstückverkäufe mit Verlusten, Haftung für Kredite).
[Bearbeiten] Nachteile
[Bearbeiten] Scheinbare betriebswirtschaftliche Ineffizienz
An der kameralistischen Buchführung wird zunehmend das Erfordernis der übermäßigen Bindung der Verwaltung durch eine zu detaillierte Planung und die damit verbundene mangelnde Flexibilität kritisiert.
Es wird versucht, die Kameralistik durch die Doppik zu ersetzen. Dies scheitert in der Regel am Widerstand des Finanzministeriums, das bereits die gesetzlichen Regelungen zur Vermögensrechnung durch eine Fülle von Ausnahmen beschnitten hat (vgl. Zielsetzung des Grundgesetzes).
Der Gegensatz von Doppik und Kameralistik - zwei formale Systeme - ist nur konstruiert. Sowohl im Rahmen der Kameralistik als auch im Rahmen der Doppik lassen sich alle Vorgänge (einschließlich Vermögensveränderungen abbilden). Sie unterscheiden sich nur in der Methode. Die doppelte Buchführung verwendet die Buchung auf jeweils zwei Konten. Die Doppik verwendet einen Gruppierungsplan, der den Zusammenhang zwischen Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung herstellt. Entscheidend ist die dahinter stehende Machtverteilung zwischen Verwaltung und Parlament sowie die Wirkung des Rechnungswesens (z.B. Offenlegung von Vermögensveränderungen und der gesamten Schulden).
Grundsätzlich besteht die Kameralistik aus den Elementen der Haushaltsaufstellung und -planung, sowie der Jahresrechnung. Diesbezüglich besteht bei ihr sowohl eine Festlegung der Mittelverfügungsrechte von Verwaltung und Parlament sowie eine Aufzeichnungsfunktion. Dagegen stellt die Doppik - ohne Planungsrechnung - ausschließlich eine reine Aufzeichnungsfunktion dar. Deshalb handelt es sich bei der reinen Buchführung um das externe Rechnungswesen.
Erst der Übergang in das sog. interne Rechnungswesen führt zu den Instrumenten der Kosten- und Erlösrechnung, die für betriebswirtschaftliche Effizienz sorgen. Dessen Funktion wird heute in der Kameralisitik durch anlaßbezogene Wirtschaftlichkeitsrechnungen erfüllt.
[Bearbeiten] Neues Kommunales Finanzmanagement contra Kameralistik
Bereits vor über 20 Jahren hat Österreich die Doppik ohne Folgen eingeführt. Derzeitig wird in den Gesetzen mehrerer Bundesländer (z.B. Gemeindehaushaltsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen) die Einführung der Neuen Kommunalen Finanzsteuerung (NKF) forciert. Ausgangspunkt sind folgende Defizite, die die Gesetzgeber in der traditionellen Steuerung auf Basis von Einnahmen und Ausgaben erkennen:
- Strikte Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung,
- Steuerung in erster Linie über die zur Verfügung gestellten Ressourcen,
- damit einhergehend fehlende Ergebnisorientierung,
- unklare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung,
- Keine vollständige Abbildung des Ressourcenaufkommens und -verbrauchs,
- keine vollständige Übersicht über das Vermögen und Schulden,
- keine vollständige Ermittlung von produktbezogenen Kosten.
Dabei führt die Verwendung der Doppik nicht zwangsläufig zur Änderung der Steuerung (vgl. z.B. Doppik in Österreich). Ebensowenig verhindert die Kameralistik die Steuerung in Hinblick auf den Output. Entscheidend ist das Verwaltungshandeln, das bekanntlich durch die Politik gesteuert wird. Die Politik weigert sich jedoch häufig, Ziele vorzugeben, weil dann ein Scheitern leicht nachzuweisen ist (vgl. z.B. Bundeskanzler Schröder im Hinblick auf die Arbeitslosigkeit oder Bundeskanzler Kohl im Hinblick auf die blühenden Landschaften im Osten). Insofern scheitern outputorientierte Ansätze nicht am Rechnungswesen, sondern an der Politik. Diese will nicht in ihren Möglichkeiten, Risiken einzugehen, Schulden zu machen und Staatseigentum zu verschleudern, beschnitten werden.
Erhellend mag folgendes Zitat wirken: "Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass öffentliche Verwaltungen sich nur ein gewisses Maß an Konfliktträchtigkeit erlauben können. In diesem Sinne führt die öffentlich gewünschte Einführung von Methoden dazu, die öffentlich geführte, gegebenenfalls politisierte Debatte über die Ineffizienz der öffentlichen Verwaltung zu entschärfen oder gar zu beenden. Dass es sich bei der Anwendung nur um einen Schein handelt wird nicht erkannt. Treten Schwierigkeiten auf, so wird im weiteren über methodische Schwierigkeiten diskutiert; die an die Stelle der ursprünglichen politischen Schwierigkeiten treten. Sie machen ganz vergessen, dass die Methoden zur Handhabung politischer; also inhaltlicher Probleme eingeführt wurden." (Günter E. Braun, Ziel in öffentlicher Verwaltung und privatem Betrieb, S. 328)
[Bearbeiten] Verschwendung infolge Budgetierung
Als problematisch gilt ferner, dass die kameralistische Buchführung strikt auf einen bestimmten Wirtschaftszeitraum fixiert scheint (normalerweise das Haushaltsjahr), obwohl dies nicht so ist (vgl. flexible Haushaltsführung und Verpflichtungsermächtigungen). Die kameralistische Praxis bietet für sparsames Wirtschaften keinen Anreiz:
- Eingesparte Mittel erhöhen nicht den Finanzbestand, sondern verfallen am Ende des Haushaltsjahres.
- Ein nicht ausgeschöpfter Haushalt führt in der Regel dazu, dass der Haushalt des folgenden Jahres entsprechend gekürzt wird. Um diesen Effekt zu vermeiden, beobachtet man gegen Ende des Haushaltsjahres einen typischen Ausgabenzuwachs, der nicht bedarfsorientiert ist, sondern allein dem Ziel dient, die verfügbaren Mittel vollständig auszuschöpfen (so genanntes "Dezemberfieber" bzw. Budgetverschwendung, auch Nikolausdecke genannt). Ein weiterer Grund für das "Dezemberfieber" ist, dass die Verwaltung stets eine Reserve für Unvorhergesehenes vorhalten muss. Dies macht sie, indem sie zunächst nur die dringenden Ausgaben tätigt. Erst am Ende des Jahres werden die wichtigen - aber nicht dringenden - Ausgaben getätigt. Zudem kommt es zu erhöhten Ausgaben im zweiten Halbjahr durch die zeitaufwendigen - durch EU-Recht vorgeschriebenen - Beschaffungsverfahren.
Diese Phänomene sind allerdings auch in der Privatwirtschaft vorzufinden, wenn eine Budgetierung eingeführt wurde.
[Bearbeiten] Behebbare Informationsmängel
Die Kameralistik stellt kaum Informationen über Ergebnisse, Produkte, Kosten und Leistungen bereit. Diesen Mangel hat allerdings auch die Doppik, wenn sie nicht erweitert wurde, sondern ausschließlich auf Aktiva und Passiva, Aufwand und Ertrag abstellt.
[Bearbeiten] Schwierigkeiten bei der Umstellung zur Doppik
Erscheint die Umstellung auf der kommunalen und der Landesebene mittlerweile durchaus sinnvoll, bestehen auf der Bundesebene noch erhebliche Schwierigkeiten.
Die Einführung der Doppik erfordert - wie auch die Umsetzung der für den Bund gesetzlich vorgeschriebenen Vermögensrechnung im Rahmen der Kameralistik - unter anderem eine vollständige Bewertung des Anlagevermögens und des Umlaufvermögens, welches einen immensen Aufwand für die Bundesministerien und Bundesbehörden darstellt. Der Nutzen dagegen besteht lediglich in einer größeren Transparenz zur Vermögenslage, da natürlich keine steuerlichen Abschreibungen erfolgen können, da von Körperschaften öff. Rechts - sofern Sie keinen Betrieb gewerblicher Art betreiben - keine Einkommensteuern gezahlt, sondern erhoben werden.
Auch ist die Anwendung der Kostenstellenrechnung und der Kostenträgerrechnung (erweiterter Bestandteil der Doppik, um den Verursacher von Kosten und ertragerwirtschaftende Stellen eindeutig identifizieren zu können) sehr aufwendig, aber wenig sinnvoll, da ein großer Teil der Bundesbehörden und Ministerien (z.B. Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen) keine Umsätze aufweisen, da sie ihre Leistungen gratis abgegeben (z.B. äußere Sicherheit, Autobahnen für Pkw, Entwicklungshilfe). Die Finanzierung erfolgt überwiegend aus den im Bundeshaushalt beschlossenen und festgeschriebenen Einzelplänen. Die Einzelpläne wiederum werden aus Steuern, die definitionsgemäß ohne Gegenleistung eingenommen werden, und Kreditaufnahmen finanziert.
Die Einführung der Doppik in diesen Bereichen erfordert also nicht nur entsprechende Gesetzesänderungen, sondern auch eine vollständige Neudefinition der Geschäftsprozesse und entsprechende Mitarbeiterschulungen, einhergehend mit entsprechenden Kosten, wobei der Nutzen fraglich bzw. gar nicht gegeben ist.
Auch hier wird jedoch die Anpassung der Kameralistik angestrebt, um den oben aufgezeigten Nachteilen entgegenzutreten.
Die Umstellung auf die Doppik bringt zudem erhebliche computertechnische Umstellungen mit sich, weil ERP-Systeme eingeführt werden müssen, die Doppik und Kameralistik gleichermaßen abbilden.
[Bearbeiten] Geschichte
Die Kameralistik wurde im Jahr 1762 von dem österreichischen Hofrat Johann Mathias Puechberg entwickelt. Kameralistik kann als deutsches Pendant zum französischen Merkantilismus betrachtet werden. Anders als der Merkantilismus wandte sich der Kameralismus, seit 1727 als Universitätslehrfach Kameralwissenschaft(en) oder Kameralismus, auch Problemen der staatlichen Verwaltung und Finanzwirtschaft zu. Der wirtschaftspolitische Bestandteil der kameralistischen Lehre folgte merkantilistischen Grundsätzen.
[Bearbeiten] Aktuelle Situation
Die Kameralistik wird heute weitestgehend nur noch in der öffentlichen Verwaltung verwendet. Ebenso wie die Begriffe Kämmerei und Kämmerer leitet sich der Begriff Kameralistik aus dem lateinischen Wort camera = Schatzkammer ab.
Seit dem Ende des 20. Jahrhunderts betreiben Länder und Gemeinden die Abschaffung der kameralistischen Buchführung zugunsten der kaufmännischen Buchführung. Hierbei wird mehr und mehr auf das neue kommunale Finanzmanagement (NKF) übergegangen.
Die erste deutsche Kommune, die im Rahmen einer landesrechtlichen Ausnahme- und Experimentierklausel ihr kommunales Rechnungswesen umgestellt hat, ist die nordbadische Stadt Wiesloch. Deutschlandweit konkretisieren sich die Umstellungsbestrebungen inzwischen, so dass die Kameralistik in Deutschland, zumindest auf der kommunalen und der Landesebene wohl schon in wenigen Jahren der Vergangenheit angehören wird.
Zudem werden auf der Länderebene zunehmend Landesbetriebe eingerichtet, die nach kaufmännischen Grundsätzen geführt werden und Jahresabschlüsse nach den Regeln des Handelsgesetzbuches vornehmen müssen. Die damit verbundene Kostenrechnung erhöht die wirtschaftliche Kompetenz der Verwaltung, führt jedoch leicht zu Verständigungsschwierigkeiten und Konflikten mit den kameralen Interessen der jeweiligen Ministerialverwaltung.
