Länderfinanzausgleich

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Das deutsche Steuerkarussell

Pro-Kopf Transferleistung des Länderfinanzausgleichs (Stand 2004)

Der Länderfinanzausgleich ist ein staatsorganisationsrechtlicher Mechanismus in der Bundesrepublik Deutschland zur Zuweisung finanzieller Mittel an Bund und Länder. Sie sollen so mit den zur Erfüllung ihrer jeweiligen Staatsaufgaben notwendigen Mitteln ausgestattet werden. Der Länderfinanzausgleich ist vom Kommunalen Finanzausgleich zu unterscheiden, mit ihm wird in den Flächenländern die Finanzausstattung der Kommunen geregelt.

Der Begriff Länderfinanzausgleich wird in zwei Ausprägungen verwendet:

Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinn bezeichnet den Ausgleichsmechanismus der Länder untereinander.
Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinn bezeichnet darüber hinaus das gesamte finanzielle Ausgleichssystem zwischen Bund und Ländern.

[Bearbeiten] Ziele

Der Finanzausgleich dient der Herstellung und Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Teilen Deutschlands und soll wirtschaftliche Benachteiligungen ausgleichen. Nach Art. 107 Abs.2 Satz 1 GG soll „die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen“ werden.

[Bearbeiten] Ausgleichsmechanismen

Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne ist ein mehrstufiges Verfahren. Die einzelnen Ausgleichsstufen sind in der gesetzlich vorgeschriebenen Reihenfolge anzuwenden. Insbesondere ist der Ausgleich unter den Ländern (horizontaler Finanzausgleich) strikt von Leistungen des Bundes an die Länder (vertikaler Finanzausgleich) zu trennen. Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne ist der bekannteste Bestandteil dieses Gesamtsystems:

Horizontaler Finanzausgleich
- Umsatzsteuervorwegausgleich
- Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

Vertikaler Finanzausgleich
- Bundesergänzungszuweisungen

Der Finanzausgleich ist mit Wirksamkeit seit dem 1. Januar 2005 im Maßstäbegesetz ^[1] und im Finanzausgleichsgesetz (FAG) ^[2] gesetzlich neu geregelt. Dabei soll das Maßstäbegesetz als längerfristig geltende, die verfassungsrechtlichen Vorgaben konkretisierende Grundlage dienen, während das FAG die aktuell geltenden Berechnungsschritte des Ausgleichsmechanismusses vorgibt. Mit dieser ungewöhnlichen Konstruktion entsprach der Gesetzgeber Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 11. November 1999 ^[3].

Bevor der Länderfinanzausgleich einsetzt, sind zunächst die Steuern, die Bund und Ländern gemeinsam zustehen (Einkommen- Körperschaft- und Umsatzsteuer), zwischen den beiden Ebenen aufzuteilen. Ausgangspunkt der eigentlichen Ausgleichsmechanismen ist dann das örtliche Aufkommen der Länder. Nach Art. 107 Abs.1 GG sind damit die in den Finanzämtern der Länder vereinnahmten Steuern, korrigiert durch die Zerlegung, zu verstehen.

[Bearbeiten] Umsatzsteuervorwegausgleich

Vom Umsatzsteueranteil der Länder werden maximal 25 % dazu verwendet, die Finanzkraft der schwachen Länder der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder anzunähern. Bei einem großen Abstand zur durchschnittlichen Finanzkraft wird zunächst 95 % des Unterschiedsbetrages ausgeglichen, mit zunehmender Annäherung an den Durchschnitt sinkt die Ausgleichsintensität linear auf 60 %.

Der Rest des Aufkommens wird entsprechend der Anzahl der Einwohner auf die Bundesländer verteilt.

[Bearbeiten] Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne besteht in Ausgleichszahlungen reicherer Bundesländer (Geberländer) an ärmere Bundesländer (Nehmerländer). Die Ausgleichspflichtigkeit ergibt sich aus einem Vergleich der sog. Ausgleichsmesszahl mit der Finanzkraftmesszahl. Dabei bildet die Ausgleichsmesszahl grundsätzlich ab, was ein Land an Einnahmen erzielt hätte, entsprächen seine Einnahmen den durchschnittlichen Einnahmen der Länder je Einwohner. In die Berechnung werden aber verschiedene Gewichtungsfaktoren einbezogen (s.u.). Die Finanzkraftmesszahl hingegen stellt die tatsächlichen Einnahmen dar.

Im Einzelnen wird die Ausgleichsmesszahl berechnet, in dem zuerst die Summe der Steuereinnahmen aller Bundesländer und der auf das Fördern von Erdöl und Erdgas erhobenen Förderabgaben durch die Einwohnerzahl aller Bundesländer dividiert werden. Dann werden für jedes Land diese durchschnittlichen Einnahmen je Einwohner mit der Einwohnerzahl des betreffenden Landes multipliziert. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass den Stadtstaaten so genannte "veredelte Einwohner" zugebilligt werden, d.h. bei ihnen muss die Einwohnerzahl noch mit 1,35 multipliziert werden. Dann müssen noch die Steuereinnahmen der Gemeinden aller Bundesländer durch die Einwohnerzahl aller Bundesländer dividiert werden und mit 0,64 und der Einwohnerzahl des Bundeslandes multipliziert werden, für das die Ausgleichsmesszahl berechnet werden soll. Hierbei ist bei der Einwohnerzahl allerdings wieder zu beachten, dass die Einwohnerzahl der Stadtstaaten mit 1,35 multipliziert werden muss, außerdem haben folgende Bundesländer veredelte Einwohner: Mecklenburg-Vorpommern: 1,05 ; Brandenburg: 1,03 ; Sachsen-Anhalt: 1,02 Addiert man die Ergebnisse aus den beiden Teilrechnungen, erhält man die Ausgleichsmesszahl.

Die Finanzkraftmesszahl ist die Summe der tatsächlichen Einnahmen des jeweiligen Landes aus Steuern und der für das Fördern von Erdöl und Erdgas erhobenen Förderabgabe sowie aktuell 64% der von den Gemeinden des jeweiligen Landes erhobenen Steuern.

Ein Land ist ausgleichsberechtigt, wenn die Ausgleichsmesszahl größer als die Finanzkraftmesszahl ist. In diesem Fall erhält das Nehmerland Zuweisungen der Geberländer, die technisch über den Bund als Zahlstelle abgewickelt werden. Zur Bemessung der Ausgleichszahlungen wird ein dreigeteilter, teilweise linear-progressiver Tarifverlauf angewendet. Erreicht ein Nehmerland mehr als 93 % der durchschnittlichen Finanzkraft sinkt die Ausgleichsintensität deutlich ab. Eine Mindestausstattung finanzschwacher Länder wird dadurch nicht garantiert.

Die ausgleichspflichtigen Länder müssen von ihrem Überschuss einen progressiv wachsenden Anteil abgeben. Auch dieser Teil wird mit dem dreigeteilten Tarifverlauf, der für die Nehmerländer gilt, berechnet. Die maximale Abschöpfung von 75 % wird bei den über 120 % des Durchschnitts liegenden Teilen des Steueraufkommens erreicht. Von den gesamten Überschüssen eines Landes werden maximal 72,5 % abgeschöpft.

Zur Verbesserung der Anreizwirkung, eigene Steuereinnahmen zu steigern, ist ein Prämienmodell vorgesehen. Danach werden deutlich überdurchschnittliche Steigerungen des Steueraufkommens aus dem Ausgleichsmechanismus herausgenommen, verbleiben also vollständig bei dem jeweiligen Land.

Weitere Klauseln stellen sicher, dass Beiträge und Leistungen identisch sind.

[Bearbeiten] Bundesergänzungszuweisungen (BEZ)

Kleinere und finanzschwache Bundesländer erhalten zudem Bundesergänzungszuweisungen aus dem Bundeshaushalt.

Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen werden gewährt, wenn die Finanzkraft eines Landes auch nach den bisherigen Ausgleichsmechanismen unter 99,5 % des Länderdurchschnitts bleibt. Der Fehlbetrag wird dann zu 77,5 % ausgeglichen.

An Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) bezahlte der Bund 2003 folgende Beträge:

Baden-Württemberg: 0,-
Bayern: 0,-
Berlin: 2,55 Mrd. €
Brandenburg: 1,82 Mrd. €
Bremen: 661 Mill. €
Hamburg: 0,-
Hessen: 0,-
Mecklenburg-Vorpommern: 1,36 Mrd. €
Niedersachsen: 641 Mill. €
Nordrhein-Westfalen: 0,-
Rheinland-Pfalz: 547 Mill. €
Saarland: 497 Mill. €
Sachsen: 3,17 Mrd. €
Sachsen-Anhalt: 1,99 Mrd. €
Schleswig-Holstein: 131 Mill. €
Thüringen: 1,82 Mrd. €

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) werden derzeit aus zwei Gründen gewährt: Teilungsbedingte Sonderlasten der neuen Länder und erhöhte Kosten politischer Führung bei kleinen Ländern. Die teilungsbedingten SoBEZ sind degressiv ausgestaltet. Sie sinken von zunächst 10,5 Mrd. € jährlich ab 2007 bis 2019 jährlich ab. Diese SoBEZ sind ein bedeutender Bestandteil des Solidarpaktes II. Bis Ende 2004 gewährte der Bund darüber hinaus Bremen und dem Saarland SoBEZ zur Behebung ihrer Haushaltsnotlage. Nach Auslaufen dieser Hilfe klagen beide Länder vor dem Bundesverfassungsgericht auf Fortsetzung. Auch der Berliner Senat hat eine inzwischen abgewiesene Klage ^[4] eingereicht. Obwohl Bremen nach dem Finanzausgleichsgesetz ausdrücklich verpflichtet war, die SoBEZ zur Schuldentilgung einzusetzen, hat das Land jetzt mehr Schulden als 1993.

[Bearbeiten] Finanzvolumen

Das Volumen des Länderfinanzausgleichs insgesamt hat sich im Lauf der Zeit mit dem gestiegenen Volumen der Staatshaushalte ebenfalls ausgedehnt. Sprunghaft nahm das Volumen 1995 zu, als erstmals die neuen Länder und Berlin in das System mit einbezogen wurden.

Im einzelnen entwickelte sich das Volumen des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne wie folgt. Negative Zahlen bezeichnen Zahlungen der Geberländer, positive Zahlen Zuweisungen an die Nehmerländer. Alle Zahlen in Mio. € (teilweise umgerechnet).

Zahlungen der Geber- und Nehmerländer im Länderfinanzausgleich
Jahr	BE	BW	BY	BB	HB	HH	HE	MV	NI	NW	RP	SL	SN	ST	SH	TH	Volumen
1970	./.	–161	76	./.	46	–150	–148	./.	208	–162	117	73	./.	./.	102	./.	± 621
1971	./.	–194	102	./.	26	–176	–100	./.	230	–188	122	73	./.	./.	106	./.	± 659
1972	./.	–303	91	./.	37	–158	–158	./.	312	–176	149	80	./.	./.	126	./.	± 795
1973	./.	–302	85	./.	36	–169	–186	./.	347	–174	127	94	./.	./.	141	./.	± 831
1974	./.	–260	177	./.	28	–260	–164	./.	380	–293	153	100	./.	./.	139	./.	± 977
1975	./.	–338	188	./.	23	–278	–105	./.	367	–222	150	91	./.	./.	122	./.	± 943
1976	./.	–368	170	./.	26	–277	–98	./.	393	–258	174	100	./.	./.	138	./.	± 1.001
1977	./.	–541	204	./.	74	–316	–132	./.	475	–183	147	108	./.	./.	165	./.	± 1.172
1978	./.	–556	153	./.	79	–299	–241	./.	453	–62	182	110	./.	./.	181	./.	± 1.158
1979	./.	–581	168	./.	120	–426	–265	./.	512	0	149	117	./.	./.	205	./.	± 1.271
1980	./.	–769	206	./.	91	–160	–152	./.	385	–39	126	147	./.	./.	165	./.	± 1.120
1981	./.	–838	137	./.	82	–218	–183	./.	515	0	155	133	./.	./.	216	./.	± 1.239
1982	./.	–915	83	./.	122	–220	–143	./.	577	0	142	134	./.	./.	219	./.	± 1.278
1983	./.	–730	69	./.	134	–197	–170	./.	360	0	131	156	./.	./.	249	./.	± 1.097
1984	./.	–747	21	./.	159	–151	–294	./.	427	0	145	170	./.	./.	268	./.	± 1.191
1985	./.	–738	14	./.	170	–208	–370	./.	423	46	191	184	./.	./.	288	./.	± 1.317
1986	./.	–891	25	./.	228	–101	–400	./.	437	0	194	195	./.	./.	314	./.	± 1.393
1987	./.	–978	0	./.	258	–30	–628	./.	570	85	244	172	./.	./.	306	./.	± 1.636
1988	./.	–982	0	./.	262	0	–736	./.	807	15	159	170	./.	./.	305	./.	± 1.718
1989	./.	–722	–33	./.	322	–6	–985	./.	856	–51	155	168	./.	./.	296	./.	± 1.797
1990	./.	–1.264	–18	./.	327	–4	–739	./.	985	–32	250	187	./.	./.	308	./.	± 2.057
1991	./.	–1.282	–2	./.	301	–34	–682	./.	898	–4	301	195	./.	./.	308	./.	± 2.003
1992	./.	–770	28	./.	262	0	–942	./.	661	–2	338	219	./.	./.	206	./.	± 1.714
1993	./.	–518	–6	./.	325	58	–1.094	./.	510	16	398	215	./.	./.	95	./.	± 1.618
1994	./.	–210	–342	./.	291	31	–935	./.	490	80	336	222	./.	./.	37	./.	± 1.487
1995	2.159	–1.433	–1.295	442	287	–60	–1.101	394	231	–1.763	117	92	907	574	–72	521	± 5.724
1996	2.217	–1.289	–1.463	529	325	–246	–1.657	438	283	–1.598	118	120	1.005	635	8	576	± 6.253
1997	2.266	–1.232	–1.586	504	179	–140	–1.610	431	344	–1.564	151	104	981	601	–3	574	± 6.134
1998	2.501	–1.778	–1.486	534	466	–314	–1.758	448	403	–1.583	219	117	1.020	617	0	595	± 6.920
1999	2.725	–1.760	–1.635	587	340	–345	–2.433	464	532	–1.318	195	153	1122	672	89	612	± 7.490
2000	2.812	–1.957	–1.884	644	442	–556	–2.734	500	568	–1.141	392	167	1.182	711	185	670	± 8.273
2001	2.653	–2.115	–2.277	498	402	–268	–2.629	434	952	–278	229	146	1.031	591	60	573	± 7.568
2002	2.677	–1.663	–2.047	541	407	–197	–1.910	439	487	–1.628	419	139	1.047	607	112	571	± 7.445
2003	2.639	–2.169	–1.859	502	346	–656	–1.876	392	393	–50	259	107	936	520	16	500	± 6.610
2004	2.703	–2.170	–2.315	534	331	–578	–1.529	403	446	–213	190	116	930	532	102	517	± 6.804
2005*	2.441	–2.209	–2.219	581	366	–377	–1.593	428	359	–487	292	112	1.007	580	145	573	± 6.885
Jahr	BE	BW	BY	BB	HB	HH	HE	MV	NI	NW	RP	SL	SN	ST	SH	TH	Volumen

Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, Bundesfinanzministerium
*: für 2005 vorläufiges Ergebnis

BE=Berlin, BW= Baden-Württemberg, BY= Bayern, BB= Brandenburg, HB=Bremen, HH=Hamburg, HE=Hessen, MV=Mecklenburg-Vorpommern, NI= Niedersachsen, NW=Nordrhein-Westfalen, RP=Rheinland-Pfalz, SL=Saarland, SN=Sachsen, ST=Sachsen-Anhalt, SH=Schleswig-Holstein, TH=Thüringen

[Bearbeiten] Kritik

Von Seiten der Geberländer gibt es von Zeit zu Zeit Bestrebungen, den Finanzausgleich einzuschränken. Dies führte zu mehreren Urteilen des Bundesverfassungsgerichtes, die immer wieder Anlass für eine Neugestaltung des Länderfinanzausgleichs waren. Auch von wissenschaftlicher Seite wird der Länderfinanzausgleich heftig kritisiert. Als Argument wird dabei häufig angeführt, der Ausgleich sei wettbewerbsfeindlich, vgl. Wettbewerbsföderalismus. So würde er ökonomische Anreize nehmen, sich um eine Steigerung der eigenen Steuereinnahmen zu kümmern.

Der jetzige Länderfinanzausgleich stellt den Versuch dar, die Interessen der finanzschwachen Länder zu wahren und gleichzeitig eine Anreizwirkung in das System einzubauen. Da zudem die zahlreichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes zu beachten waren, entstand das dargestellte äußerst komplexe System.

Ursächlich für im aktuellen System enthaltene Sonderregelungen ist die von allen Beteiligten gesehene Notwendigkeit zur konsensualen Einigung. Diese war unter dem erheblichen Zeitdruck, den das Urteil des BVerfG erzeugte, nur unter der Zusage an die Länder zu erwirken, dass kein Land durch die Reform wesentlich schlechter gestellt werden würde. Hieraus leitet sich beispielsweise die Ausweitung der Bundesergänzungszuweisungen für erhöhte Kosten politischer Führung ab, von denen jetzt 10 der 16 Länder profitieren.