Gemeindeordnungen in Deutschland
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Die Gemeindeordnung ist die Verfassung der Gemeinden.
In Deutschland liegt die Zuständigkeit zur Regelung der Gemeindeverfassung nach Art. 70 GG bei den Ländern.
Folglich existieren entsprechend der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und der Landesverfassungen Gemeindeordnungen, die Aufbau, Struktur, Zuständigkeit, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe wie Verwaltung, Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung), Gemeindevorstand (Magistrat), Bürgermeister (Oberbürgermeister), Ortsbeirat, Ausländerbeirat usw. regeln.
Diese werden lediglich in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen durch die jeweiligen Landesverfassungen überlagert, weil dort jeweils die Stadt auch den Staat bildet.
Die Gemeindeordnung ist gleichzeitig die Basis der kommunalen Finanzwirtschaft und regelt die staatliche Aufsicht über die Gemeinden.
Inhaltsverzeichnis |
[Bearbeiten] Kommunalverfassungstypen
Allen Kommunalverfassungen ist die Existenz eines Gemeinderates gemeinsam, dem zentrale kommunale Entscheidungen (in der jeweiligen Gemeindeordnung aufgeführt) obliegen. Unterschiede gibt es bei der Stellung des Hauptverwaltungsbeamten („Bürgermeisters“). In der Praxis haben sich vier Kommunalverfassungstypen herausgebildet:
- die Magistratsverfassung
- die süddeutsche Ratsverfassung
- die norddeutsche Ratsverfassung
- die Bürgermeisterverfassung
[Bearbeiten] Magistratsverfassung
Die auf die preußische Städteordnung von 1810 zurückgehende, vom Reformpolitiker Freiherr vom Stein entwickelte „Magistratsverfassung“ gilt heute nur noch in Hessen und Bremerhaven; in Schleswig-Holstein wurde sie Ende der 90er Jahre abgeschafft.
In seiner ursprünglichen Form sah die Verfassung eine strikte Gewaltenteilung vor zwischen dem Kollektivorgan Magistrat, der aus dem (Ober-)Bürgermeister sowie haupt- und ehrenamtlichen Beigeordneten besteht und die Verwaltung der Stadt darstellt, und der Stadtverordnetenversammlung, die aus den Stadtverordneten als Vertretern des Volkes besteht und der ein Stadtverordnetenvorsteher vorsteht. Diese Trennung ist so strikt, dass die Mitglieder des Magistrat nicht gleichzeitig in der Stadtverordnetenversammlung tätig sein dürfen. Ursprünglich waren Magistrat und Stadtverordnetenversammlung auch gleichrangig, so dass kein Organ als das „wichtigere“ angesehen werden konnte. Die Kompetenzen, die nach süddeutscher Ratsverfassung und Bürgermeisterverfassung auf den Bürgermeister konzentriert sind, werden in diesem Modell zwischen Magistrat und Bürgermeister aufgeteilt; der jeweilige Bürgermeister hat sich also im Kollegium des Magistrats abzustimmen und kann die Beigeordneten nicht zu bestimmten Handeln anweisen.
Ursprünglich wurde der Bürgermeister in der Magistratsverfassung von der jeweiligen Gemeindevertretung gewählt. Seit 1993 findet in Hessen eine Direktwahl der Bürgermeister statt.
Die preußische Magistratsverfassung erlaubte außerdem jedem Bürger, in der Stadt ein Gewerbe auszuüben. Allerdings durften anfangs nur besitzende, männliche Bürger die Stadtverordneten wählen. Die Magistratsverfassung wurde in ganz Deutschland rezipiert, so galt sie sinngemäß ab 1832 auch in Sachsen.
[Bearbeiten] Süddeutsche Ratsverfassung
Die süddeutsche Ratsverfassung hat sich traditionell seit dem 19. Jahrhundert in Bayern, Württemberg und Baden entwickelt. Bei der süddeutschen Ratsverfassung werden die kommunalen Entscheidungen durch zwei Organe getroffen: dem Rat als zentralen Organ und dem hauptamtlich gewählten (Ober-)Bürgermeister (dualistische Struktur). Beide Organe werden unmittelbar durch die Bürgerschaft gewählt (die Räte zumeist auf fünf Jahre, die (Ober-)Bürgermeister häufig auf acht Jahre - hier gibt es zwischen den Ländern erhebliche Abweichungen).
Der (Ober-)Bürgermeister hat in dieser Verfassung eine starke Stellung inne, da er die Beschlüsse des Rates vollzieht, die Kommune nach außen vertritt und Leiter der Gemeindeverwaltung ist. Des Weiteren obliegen ihm eigene Zuständigkeiten, die ihm der Rat nicht entziehen kann (Weisungsangelegenheiten, Geschäfte der laufenden Verwaltung). Die süddeutsche Ratsverfassung ist vorherrschender Typus der neueren Kommunalverfassungen und kommt in Bayern, Baden-Württemberg, in Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Nordrhein-Westfalen vor.
[Bearbeiten] Norddeutsche Ratsverfassung
Die Norddeutsche Ratsverfassung geht auf Vorstellungen der britischen Besatzungsmacht nach 1945 zurück und war lange Jahre vorherrschender Kommunalverfassungstypus in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen.
Die norddeutsche Ratsverfassung hat nur ein zentrales Organ, den Rat (monistische Struktur). In diesem Modell kommt dem (Ober-)Bürgermeister, der vom Rat gewählt wird, lediglich die Vorsitzendenfunktion im Rat zu. Die Verwaltungsgeschäfte werden von einem (Ober-)Stadtdirektor als Hauptverwaltungsbeamten wahrgenommen, der vom Rat gewählt in dessen Auftrag tätig wird (rein vollziehende Tätigkeit). Umgangssprachlich ist dieses Modell auch unter dem Begriff Zweigleisigkeit bekannt.
In beiden Ländern ist die norddeutsche Ratsverfassung mittlerweile von der modifizierten süddeutschen Ratsverfassung abgelöst worden (Eingleisigkeit). In Nordrhein-Westfalen werden Rat und (Ober-)Bürgermeister auf jeweils fünf Jahre gewählt. In Niedersachsen werden die Samtgemeinde- und Oberbürgermeister auf acht Jahre gewählt. Damit leitet auch dort der (Ober-)Bürgermeister die jeweiligen Verwaltungen.
[Bearbeiten] Bürgermeisterverfassung
Diese Verfassungsform hat sich mittlerweile überlebt und bestand bis in die 1990er Jahre in Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein.
Diese Verfassungsform lehnt sich an die süddeutsche Ratsverfassung mit zwei zentralen Organen (dualistische Struktur) an. Unterschiedlich ist die Wahl des (Ober-)Bürgermeisters; während dieser in der süddeutschen Ratsverfassung direkt gewählt wird, findet die Wahl bei der „Bürgermeisterverfassung“ durch den jeweiligen Rat, also indirekt statt; dies sichert diesem eine stärke kommunalpolitische Position.
Die größte Macht in Sachen Gemeindeverwaltung, hat ein vom Gemeinderat gewählter Gemeindedirektor.
[Bearbeiten] Gemeindeordnungen der Länder
Die Unterschiede der Verfassungstypen in den Ländern sind bedingt durch die dortigen Besatzungsmächte, die in den Ländern zum Teil (außer in den US-amerikanisch besetzten Gebieten – hier galt weitestgehend die Deutsche Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 (DGO) fort) nach dem Krieg ihre Vorstellungen von kommunalen Strukturen vorgegeben haben. Aus diesem Grunde hat Bremerhaven eine Magistratsverfassung, während das Umland unter britischer Verwaltung stand und die dortige Doppelspitze eingeführt wurde.
Die Bezeichnungen und Bedeutungen der kommunalen Organe variieren entsprechend in den einzelnen Ländern deutlich. Zudem finden sich Unterschiede abhängig davon, ob es sich (nur) um eine Gemeinde oder eine Stadt handelt.
| Bundesland | Abkürzung | Verfassungstyp | Vertretungsorgan „Parlament“ |
|---|---|---|---|
| Baden-Württemberg | GemO | Süddeutsche Ratsverfassung | G: Gemeinderat S: Gemeinderat |
| Bayern | GO (pdf) | Süddeutsche Ratsverfassung | G: Gemeinderat S: Stadtrat |
| Berlin | BezO | keine echte GO! | Aufgabe übernehmen das Abgeordnetenhaus und die Bezirksparlamente |
| Brandenburg | GO | G: Gemeindevertretung S: Stadtverordnetenversammlung |
|
| Bremen | VerfBrhv | nur Bremerhaven Mag.Verf. | Stadtverordnetenversammlung (Bremerhaven) und Stadtbürgerschaft (Bremen) |
| Hessen | HGO | Magistratsverfassung | G: Gemeindevertretung S: Stadtverordnetenversammlung |
| Hamburg | keine GO | Aufgabe übernimmt die Bürgerschaft | |
| Mecklenburg-Vorpommern | GO (pdf) | G: Gemeindevertretung S: Stadtvertretung |
|
| Niedersachsen | NGO | nds Ratsverfassung | G: Rat der Gemeinde S: Rat der Stadt |
| Nordrhein-Westfalen | GO NRW (pdf) | NRW-Ratsverfassung | G: Rat der Gemeinde S: Rat der Stadt |
| Rheinland-Pfalz | GemO | Bürgermeisterverfassung | G: Gemeinderat S: Stadtrat |
| Saarland | KSVG | Süddeutsche Ratsverfassung | G: Gemeinderat S: Stadtrat |
| Sachsen | SächsGemO | G: Gemeinderat S: Stadtrat |
|
| Sachsen-Anhalt | GO LSA (pdf) | G: Gemeinderat S: Stadtrat |
|
| Schleswig-Holstein | GO (pdf) | G: Gemeindevertretung S: Stadtvertretung (oder wie in Hauptsatzung festgelegt) |
|
| Thüringen | ThürKO (pdf) | Süddeutsche Ratsverfassung | G: Gemeinderat S: Stadtrat |
[Bearbeiten] Entwicklung
In der Tendenz entwickelt sich – bei Differenzierungen – seit den 1990er Jahren das Kommunalverfassungsrecht in Richtung der süddeutschen Ratsverfassung mit der Direktwahl des (Ober-)Bürgermeisters. Insbesondere in den ostdeutschen Ländern hat sich dieser Typus flächendeckend durchgesetzt; westdeutsche Länder haben ihre Gemeindeverfassungen in dieser Zeit entsprechend novelliert. Abweichungen gibt es insbesondere bei Wahlzeiten und den Kompetenzen der jeweiligen (Ober-)Bürgermeister.
[Bearbeiten] Kritik
Die süddeutsche Ratsverfassung wird auch kritisch betrachtet. So ist der (Ober-)Bürgermeister zugleich Hauptverwaltungsbeamter als auch politischer Repräsentant der Kommune. Daraus resultiert dass die Kommunalverwaltung in Zeiten der Wahl politisch unter stärkeren Druck gerät und ihre Handlungsfähigkeit auch zum Teil eingeschränkt werden kann, da sich der Hauptverwaltungsbeamte dann verstärkt dem Wahlkampf widmen wird. Weiterhin ist durch die Aufgabenkumulierung der Arbeitsaufwand gestiegen. Insbesondere die Repräsentation fordert bei größeren Kommunen erhebliche Zeitanteile, in denen sich der Hauptverwaltungsbeamte nicht mehr mit den laufenden Verwaltungsgeschäften befassen kann, sodass hier der übrigen Verwaltungsspitze erhebliche Freiräume eingeräumt werden (müssen). Weiterhin wurde durch die (alte) zweigleisige norddeutsche Ratsverfassung sichergestellt, dass an der Spitze der Verwaltung ein Verwaltungsfachmann steht, während der repräsentativ tätige ehrenamtliche (Ober-)Bürgermeister einen beliebigen Beruf ausüben konnte.
[Bearbeiten] Siehe auch
- Kommunalrecht, kommunale Aufgabenstruktur, Gemeindearten in Deutschland, Hauptverwaltungsbeamter, Kommune, Kreisordnung
[Bearbeiten] Weblinks
[Bearbeiten] Literatur
- Markus Thiel: Die preußische Städteordnung von 1808. Speyerer Arbeitshefte Bd. 123, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 1999.
- Hofmann/Muth/Theisen, Kommunalrecht in NRW, 12. Auflage, 567 Seiten, 22,- €, Verlag: Bernhardt-Witten.de [ISBN 3-933870-47-X]
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